2024年中央一号文件将“严格落实耕地保护制度”从2023年的加强农业基础设施中独列阐释，显示了党中央对完善落实耕地保护制度的信心和决心，既体现了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护政策的连贯性，又凸显了在实现中国式现代化过程中，对新问题进行系统性解决。

“藏粮于地”是耕地保护的核心。我国实施世界上最严格的耕地保护制度，即“数量、质量、生态”三位一体的保护制度。这套制度在工业化、城市化发展阶段，有效守住了18亿亩耕地红线，成为粮食安全、经济发展和农民增收共赢的制度设计。

2020年以来，自然资源部、农业农村部等部门协同落实中央关于耕地保护的重大政策，共同实施了耕地恢复治理、完善占补平衡、高标准农田提升行动等举措，显著遏制了耕地减少的趋势。经过多方努力，当前我国耕地不仅总量稳中有升，质量也有显著改善，抗灾能力明显增强，粮食安全根基越来越牢固。在耕地恢复治理过程中，广东、广西和四川等地探索组建各类投资平台与合作社，地方政府与种粮大户签订合作协议，更好地实现耕地种植粮食的功能。

当前，耕地利用的主体是农户以及各类经营主体，有必要通过完善耕地用途管制制度，实现粮食安全与农民增收的耕地保护双重目标协同。以“严格落实耕地保护制度”为统领，平衡国家粮食安全、区域经济发展和农民效益增加，再次成为系统性完善耕地保护制度需要回答的重大问题。

——全面落实国土空间规划，严守耕地和永久基本农田控制线，确保实现“藏粮于地”战略目标。

新一轮国土空间规划已统筹划定耕地和永久基本农田等三条控制线，明确我国耕地保护的目标任务。随着地方各级国土空间规划陆续批复，落实国土空间规划确定的耕地保护总量有了依据，有助于地方优化调整耕地保护管理，有效支撑粮食安全目标的实现。

——完善占补平衡和后评价制度，实现国家粮食安全和地方发展的双赢。

中央一号文件提出，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。这意味着，在占补平衡方面，省级政府将成为落实耕地数量平衡和质量保护的责任主体。同时，中央一号文件提出“健全补充耕地质量验收制度，完善后续管护和再评价机制”，这要求相关部门要延伸耕地保护管理链条，重点关注耕地后续管护和再评价等全流程监管。

——实施退化耕地治理，特别是黑土地治理，实现粮食安全和生态安全的协同。

中央一号文件明确提出加强退化耕地治理，加大黑土地保护工程推进力度，实施耕地有机质提升行动。黑土地是“耕地中的大熊猫”，是我国粮食安全的“压舱石”。针对过度利用导致的“变薄、变瘦、变硬”等问题，相关部门要在持续加强黑土地生态保护与治理上多下功夫，以便实现耕地永续利用。

——基于区域内耕地资源禀赋及其比较效益，分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕以及撂荒耕地再利用。

中央一号文件提出，严厉打击非法占用农用地犯罪和耕地非法取土，持续整治“大棚房”，分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，细化明确耕地“非粮化”整改范围，合理安排恢复时序。同时，提出因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮、宜经则经，对确无人耕种的支持农村集体经济组织多途径种好用好等具体要求。这要求我们在耕地用途管理过程中，针对毁坏耕地出台更加严厉的惩罚措施，对耕地恢复以及撂荒地治理等要基于区域内耕地资源禀赋及其比较效益，充分考虑农民增收需求。

在新的历史阶段，党中央审时度势，重新审视粮食安全的可持续性，及时进行耕地保护政策制度的优化完善，通过实施并完善耕地数量、质量和生态“三位一体”的保护制度，推动耕地保护“国家粮食安全、地方发展和农民增收”多目标协同。2024年，必定成为我国耕地保护制度完善的一个里程碑。

（作者：中国农业大学土地科学与技术学院  孔祥斌）